Владимир УЛЬЯНОВ: «Он заложил основу благополучия нашего региона»

Мнение о: Шафранике Юрии Константиновиче

Нулевая точка

Юрия Константиновича я впервые увидел на сессии Тюменского областного Совета народных депутатов в апреле 1990 года. И сложилось так, что именно мне пришлось вести это заседание…
Было непросто. Собралось более двух сотен депутатов с разными точками зрения, позициями. Кроме того, существенно менялся статус Совета народных депутатов: если ранее он собирался два-три раза в год, то теперь появился новый лозунг: «Власть — Советам!» Это предполагало, что не облисполком, не исполнительная власть будет определять стратегию и основные направления развития, а постоянно действующий представительный орган — областной Совет депутатов.
Первичным, естественно, стал вопрос об избрании председателя областного Совета, дальнейшие вопросы о формировании структуры должен был решать именно он.
Сформировалась определенная группа кандидатов, в числе которых был и Юрий Шафраник. Он выдвигался по инициативе нефтяников «Главтюменнефтегаза». Конкуренцию ему составили Николай Алексеевич Чернухин — бывший председатель облисполкома и Юрий Алексеевич Филиппов — директор Тюменского судостроительно-
судоремонтного завода. Другие кандидаты в принципе не имели серьезного управленческого опыта, поэтому сложилась такая явно лидирующая тройка.
Выступали кандидаты. Николай Алексеевич Чернухин — уверенно, но он в большей степени исходил из предыдущего опыта — что рулит облисполком, а депутаты только голосуют. Юрий Алексеевич Филиппов четко обозначал необходимость определения дальнейшего развития экономики области, совершенствования планирования, повышения производительности труда. Юрий Константинович Шафраник в своем выступлении говорил о необходимости выработки и принятия стратегии развития региона, роли нефтегазового комплекса. Но я почувствовал, что он колебался: остаться генеральным директором или пойти в политику.
Процесс избрания прошел. Юрий Константинович Шафраник рекомендовал меня заместителем (кстати, в то время был один заместитель, а не четыре-пять, как сегодня). Меня тоже избрали. После этого, как сейчас помню, начали работу в одном кабинете, где стояли два стола друг напротив друга, на них лежали две ручки, а больше ничего не было. Символично. По сути, начали с нулевой точки: институты власти реформировались, в части взаимоотношений федерального центра и территорий будущих субъектов Российской Федерации начала меняться и большая политика.
Бесспорно, территории были максимально ориентированы на получение большей части доходов от своих ресурсов. Для Кузбасса — это уголь, для Иркутской области — гидроэлектростанции и лес, а для нас — нефть и газ.
Естественно, тогда еще не было законодательного разделения властных полномочий Тюменской области и автономных округов. Партия держала руку на пульсе, удерживала лидеров территорий от каких-либо шагов к суверенизации.
 
«У меня и мысли не было о занятии какого-то поста. Да Боже упаси! Я сложившийся руководитель нефтедобывающего объединения, сам себе хозяин, за неполные десять лет прошел в болотниках от первой скважины до годовой добычи в 30 миллионов тонн… Но мои учителя, и Богомяков в их числе, очень рано вбили в голову понимание ответственности за порученное дело. В воздухе отчетливо пахло грозой, я нутром чувствовал беду и искренне переживал, что же с нами будет! Эти переживания и заставили шагнуть на совершенно неведомое мне поле большой политики. Областной Совет депутатов оказался единственной легитимной властью в регионе».
Из интервью Ю. К. Шафраника

Перспективный взгляд

Мы начали работу. На мне были функции формирования аппарата, то есть внутриорганизационная работа, а Юрий Константинович сразу обратился к перспективам развития области.
Нам необходимо было как можно скорее найти единственно верный вектор движения. Выигрыш наш состоял в формировании целей, опережающих ситуацию. В условиях общесоюзной растерянности и бардака мы приступили к выработке концепции перехода области на принципы самоуправления в условиях формирования рыночной экономики. Привлекли лучшие умы со всей страны, выдвинули тезис о сильной региональной политике; в основу концепции заложили идеи расширения прав и полномочий Тюменской области в использовании 
природно-ресурсного потенциала для решения текущих и долгосрочных социально-экономических задач. Наша концепция предусматривала также введение основ платного недропользования в стране. Идея состояла в том, чтобы на базе уже существующей советской собственности иметь мощные компании под контролем государства, а на базе новых месторождений и новых условий создавать новую собственность и новые компании.
Нужно понимать то время, когда в 1990 году между субъектами тюменской матрешки нарастали трещины во взаимоотношениях. И если бы область разделилась на три независимые части, то исходя из экономического положения, нас по отдельности бы никто не стал слушать, не получилось бы продвигать свои интересы на федеральном уровне.
Поиск ответа шел совместно с округами. И изначально Юрий Константинович выстраивал отношения с главами округов — Александром Васильевичем Филипенко и Львом Сергеевичем Баяндиным — не с позиции «начальник — подчиненный», а на партнерстве.
Были обозначены две основные группы по работе над стратегией развития. С одной стороны, этим занимался облисполком в лице заместителя председателя облисполкома Юрия Ивановича Лесового (то есть это аппаратный вариант), который резких новаций и переходов не предполагал. Юрий Константинович же делал ставку на Валерия Крюкова (и его команду Новосибирского отделения РАН) и Владимира Мельникова. По сути, это была опора на научный подход. Шафраник здесь был в своей тарелке, сам курировал эти вопросы.
Уже на II сессии областного Совета в ноябре 1990 года принимается решение «О кризисной ситуации в экономическом и социальном развитии Тюменской области и требованиях областного Совета народных депутатов к союзным и республиканским органам по ее преодолению».
На этой же сессии областной Совет принимает «Концепцию перехода области на принципы самоуправления в условиях формирования рыночной экономики». Это системная, продуманная программа, подготовленная с учетом мирового опыта управления недрами, которая, пожалуй, впервые в новой России была озвучена и внесена в правительство как цель регионального органа власти. Достаточно сказать, что Тюменский Совет вводил в обиход такие, пока чуждые российской экономике понятия, как «платность недр», «Фонд недр», «право пользования недрами», «рентные платежи». Совет брал на себя обязательства по созданию благоприятных условий для эффективного развития сети мелких и средних частных предприятий в нефтедобыче.
Развитие области в соответствии с принятой концепцией было основано на принципе сохранения единства территории области, то есть нахождения автономных округов в ее составе. В противном случае нужно было бы искать какие-то иные подходы к развитию территории.
В сентябре 1991 года Ю. К. Шафраник Указом Президента Российской Федерации был назначен главой администрации Тюменской области, а я остался руководить Советом. Как раз перед этим в августе 1991 года к нам приехал Б. Н. Ельцин. Юрий Константинович и предложил ему проработать именной указ о развитии Тюменской области. Ельцин согласился.
Работой над проектом указа занималась команда Валерия Крюкова. Тогда была заложена схема формирования фонда, где будет концентрироваться часть доходов от нефти и газа, которая пойдет на решение социальных вопросов. Причем эта схема была достаточно осторожной, построена так, что Тюменская область получала деньги не напрямую, а как часть федеральной квоты, тем самым мы избежали конфликтов с автономными округами.
Указ подписывался в августе 1991 года, когда состоялся ГКЧП. Юрий Константинович поехал в Москву. Но было сложно попасть к президенту, поскольку решались задачи общероссийского масштаба. Тем не менее, в сентябре указ был подписан, и определенная часть нефтегазовых доходов, пока в этой примитивной первичной форме, начала работать в интересах населения области и автономных округов.

Движение вперед

Все понимали, что это был неустойчивый механизм, рискованный в части исполнения, потому что указ — это подзаконный акт. Поэтому Юрий Константинович поставил задачу работать над проектом федерального закона о недрах. В частности, он должен был закрепить роялти за использование ресурсов территорий в процентном соотношении.
21 февраля 1992 года Закон Российской Федерации «О недрах» был принят, и предложения Тюменской области были закреплены в статье 42. Это статья о распределении платежей за пользование недрами, в которой указано, что данные платежи распределяются в следующем порядке: местный бюджет — 30%, бюджет субъекта РФ — 30%, федеральный бюджет — 40%. При добыче полезных ископаемых на территории автономного округа, входящего в состав края или области, платежи за добычу полезных ископаемых поступают в бюджет края или области за счет половины суммы платежей, поступающих в федеральный бюджет. Кроме того, при пользовании недрами в районах проживания малочисленных народов и этнических групп часть платежей, поступающих в бюджеты субъектов РФ, используется для социально-экономического развития этих народов и групп.
Этот закон тоже весьма сложно шел к жизни: его приняли, но Верховный Совет притормозил реализацию этой нормы. Нам пришлось пойти на конфликт, поставить жесткое условие: включить в действие эту норму — либо наши субъекты приостанавливают выплаты в бюджет Федерации. И Верховный Совет согласился.
Далее нужен был механизм совместной согласованной деятельности для координации усилий территорий, и его тоже сформулировал Юрий Константинович. Мы сформировали Административный Совет области, в который вошли руководители администраций и территориальных Советов Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов, чтобы обсуждать проблемные вопросы.
Механизмом реализации мер, основой для вывода экономики области из кризисного положения должна была стать Программа развития Тюменской области и предприятий нефтегазового комплекса, формируемая совместно Советом Министров РСФСР, органами власти Тюменской области и автономных округов. Принципиальное значение, как для автономных округов, так и для области, имело поручение президента России правительству о разработке законодательного акта, предусматривающего введение платного природопользования.
 
Административный Совет области, или Совет губернаторов, был консультативно-совещательным органом. Этот механизм сложно, но работал, снимая достаточно много вопросов. Здесь вспоминается один случай, когда возникла необходимость утверждения окружным Советом ряда документов по Программе развития Тюменской области. В течение четырех месяцев мы никак мы не могли прийти к консенсусу. В итоге Шафраник собрал руководителей областного и окружных Советов народных депутатов и жестко заявил, что во всем, что творится в области, виноваты именно мы, поскольку не можем договориться, и ушел. После этого мы три дня сидели, не выходя никуда, решая наши противоречия. Наконец согласовали документы — те самые, которые позволяли запустить механизм программы развития Тюменской области.
Из воспоминаний В. И. Ульянова
 
Уже 30 сентября 1991 года президиум областного Совета образовал группу для выработки согласованных принципов и подходов к формированию Программы. В состав группы вошли: Ю. К. Шафраник — руководитель группы, председатель областного Совета, В. А. Чурилов — заместитель руководителя группы, председатель Ханты-Мансийского окружного Совета народных депутатов, Л. С. Баяндин — председатель Ямало-Ненецкого окружного Совета народных депутатов, Л. Ю. Рокецкий — председатель Тюменского облисполкома, А. В. Филипенко — председатель Ханты-Мансийского окрисполкома, Г. А. Бурцев — председатель Ямало-Ненецкого окрисполкома. Президиум облсовета утвердил и организационный план мероприятий по исполнению Указа Президента РСФСР.
Наиболее оперативно был реализован пункт о формировании и деятельности фонда товарных и сырьевых ресурсов, дававшего дополнительные доходы области и автономным округам и возможность приобретения продовольственных товаров, средств производства и переработки.
Однако в условиях противостояния союзного Центра и российского руководства реализация указа в части формирования Программы развития Тюменской области затягивалась.
 ***
Время шло: в 1993 году Юрия Константиновича назначили министром топлива и энергетики. Он приглашал меня с собой начальником юридического отдела министерства, но я остался в Тюмени, потому что нужно было доводить до логического завершения те начинания и проекты, которые сформировал Юрий Константинович.
На той стадии он интересовался, как идут дела в области, но, естественно, уже не принимал прямого участия в решении вопросов, у него было много других задач.
На его место пришел Леонид Рокецкий, у него были другие позиции. Были несколько сложные времена, обострение отношений с руководителями ХМАО и ЯНАО, когда Рокецкий пытался через федеральные структуры централизовать властные полномочия на уровне области, изъяв их у органов власти Югры и Ямала.
Это привело к приходу к власти представителя автономного округа — Сергея Семеновича Собянина. Он объективно понимал, что конфликтная ситуация и неурегулированные отношения с органами власти округов дают огромный минус для развития всех территорий. Появился Договор между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа от 11 апреля 2002 года, предусматривающий сотрудничество. Это произошло логически: время подошло, отношения поменялись, округа получили мощное развитие, была необходимость в том, чтобы ряд крупных проектов реализовать совместно. Поэтому губернаторы Филипенко и Неёлов легко согласились с данным подходом, и договор был подписан.
Так или иначе, заложенные Юрием Константиновичем тенденции развития отношений с округами и решения вопросов благосостояния населения юга области и автономных округов продолжали действовать.
Такая схема взаимоотношений нашла развитие и в дальнейшем. Например, в 1993 году в проекте Конституции мы прописали, что автономный округ имеет право на федеральный именной закон, что автономный округ входит в состав края или области, их отношения регулируются федеральным законом или договором между органами власти. Также в развитие этих принципов в 2005 году был принят закон (а на сегодняшний день в новой уже редакции) об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации. То есть федеральный центр вновь согласился с той формулой взаимоотношений, сформировавшимся механизмом согласования своих намерений и действий, которые были предложены еще в 90-е годы Юрием Константиновичем Шафраником.